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长三角科技创新共同体建设需要地方财税体制创新

2021-11-23 08:37:33 来源:第一财经

当前,我国正着力打造区域创新极。2020年5月,《上海市推进科技创新中心建设条例》正式颁布实施,聚焦上海张江这一科创中心承载区,要求形成具有国际影响力的区域创新极。

同年末,按照推动长三角一体化发展领导小组的要求,科技部会同上海市、江苏省、浙江省、安徽省人民政府共同编制了《长三角科技创新共同体建设发展规划》,提出2025年要形成现代化、国际化的科技创新共同体,初步形成长三角地区科技创新规划、政策的协同机制,基本破除制约创新要素自由流动的行政壁垒。2035年全面建成全球领先的科技创新共同体。通过长三角科技创新共同体建设,促使长三角区域成为创新型国家建设重要一级。

理论表明,区域创新极是指创新活动高度集中,并在经济增长和科技发展中处于主导地位的区域。作为由创新要素聚集形成的核心区域,创新极可以促进创新资源的聚集和扩散,带动周边其他区域、产业和要素等迅速发展。在政府规划和政策引导下,企业、研究机构、人才等创新要素不断实施循环往复式的“集聚—扩散”运动,知识创造、技术创新、生产、分配等各环节紧密联系,资源、市场等实现有序整合和分工,创新链和产业链高度融合,最终形成相对成熟稳定的“极域”,同时,区域创新极内又存在多个错位发展的创新“极点”。

区域创新极的作用机理是在更大范围内使得科技创新主体在空间、理念、技术、信息和制度等多维度上相互“接”(Proximity),从而通过科技创新成果的正外部为彼此更为“接”的创新主体提供附加资源。

理论表明,区域创新极提供的机遇至少包含两个方面:一是更高水的科技成果、要素资源和科技基础设施方面的供给质量;二是从区域产业结构来看的更高质量的生产网络和更紧密的投入产出关联。这两个条件在大都市圈层次更有可能达到,而非单个产业内的集群,或者是以省(市)等行政区域划分的创新体系所能提供的。世界范围内,区域创新极的典范是以“波士华”(波士顿-纽约-华盛顿城市群)、芝加哥、伦敦、东京、巴塞罗那、维也纳等为中心的大都市圈。

在推动长三角科技创新共同体建设,构建区域创新极的进程中,地方财政体制和财税制度改革是重要的一环。财税体制与制度需要主动发力,融入长三角一体化发展格局和上海科创中心建设格局,构建与区域创新体系建设内在要求相适宜的地方政府间财政关系。具体而言,需要以前所未有的力度,打破行政或财政单元限制,从协调与合作两个方面实施地方财税体制和财税制度的创新改革。

1.在长三角一体化发展格局下,科技领域财税体制与制度建设中应体现更多的协调属

应摈弃“以邻为壑”思维,避免地方政府之间为争夺科技创新成果、研发机构和科技企业的“逐底竞争”(Race to the bottom)。在助力企业科技创新和培育新型研发机构中,统一实施标准化的财政资助和税费优惠政策,以避免财政资助“高地”和税费负担“洼地”产生创新资源配置扭曲现象。同时,应避免为少数的行业头部企业“量身打造”特异财税政策的思路,以避免政策助长这些企业的市场垄断和定价能力,进而对资源配置效率产生潜在危害。

财政事权和支出责任的划分与配置中,应积极通过财力保障,为科技管理体制改革和科研机构改制的统一、同步推进提供有力支撑。包括统一调整优化科技领域中的政府机构职能,同步推进成果资产评估及备案改革,以及职务成果所有权或长期使用权的确权工作。

统一提供标准化的科技服务类公共产品。推进区域内政府科技服务管理体制和服务能力的标准化建设,完善一体化的知识产权保护、科研信用管理、科技伦理监督、科技成果交易市场监管和执法体制,为强化事中事后监管的体制改革提供财力保障和绩效管理,提高科技行政管理效率和科技服务效能。

应考虑从行政单元之间的协调出发,设立横向的转移支付和财政贡献分享机制制度,探索将科技成果和研发机构的溯源和全过程政府主体共享这一思路纳入财政资金的公式化分配。

协调区域内各行政单元的科研事业单位改革思路,同步推进放权松绑过程中的扩大自主权改革,在科研事业单位选人用人、编制使用、职称评审、薪酬分配、机构设置、成果处置方面推进标准统一和区域内互认互通。

在扩大科技成果转化能力方面,共同实施研发与转化功能型台建设,除了设立专项资金加强专业服务机构建设,应考虑通过地方政府共同实施财政投资方式,实现台和专业服务机构成果在区域和层级间的合理分享。

2.地方财税体制和财税制度建设中应以加强上海,特别是张江这一科创中心承载区与周边上海区域及其他长三角城市的合作关系为目标,提高创新资源的共享程度,促进创新知识的扩散和创新过程的跨区域主体联结,在长三角创新极域内部推动形成相互交织的“极点”城市网络。

为此,除了财政补贴、财政投资与政府购买等财政制度建设,还需要创新区域财政体制和政府间财政关系。通过政府间财政补偿和财税共享制度创新,塑造能够促使各地方政府协同展开产业布局建设、产业结构调整和产业配套建设的财税激励机制。其目标是在区域一体化发展格局下,推动城市之间创新产业的错位发展,充分发挥创新极的聚集效应和扩散效应,加快形成完整的科技创新链条和产业链条,使城市之间在动态的增长中保持技术上和经济上的协调发展,最终形成长三角创新极域和区域内交织的创新极点城市网络。

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